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驻马店市审计局
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浅论财政预算执行审计情况的监督

 
添加时间:2017/9/13 15:45:05 经验交流 阅读:1487 来源:admin


 浅论财政预算执行审计情况的监督

 

                            

上蔡县审计局  陈铁中  朱高威  张卫华

一、预算和《预算法》

(一)预算的基本概念

    首先什么叫预算?

预算就是经法定程序审核批准的国家各级人民政府和实行预算管理的各部门和各单位在一定时期内的财政收支计划。它规定国家财政收入的来源和数量、财政支出的各项用途和数量,反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向。

预算包含的内容不仅仅是预测,它还涉及到有计划地巧妙处理各项收支安排。预算是行为计划的量化,这种量化有助于管理者协调、贯彻计划,是一种重要的管理工具。一般而言,预算反映着一个国家的财政收支状况,反映着社会财富的分配流向,反映着政府行为的性质和意图,反映着政府宏观调控的广度和深度,可以说一个国家或政府的主要方面都能在预算中充分反映出来。

(二)《预算法》

预算法是“调整预算编制、审批、执行、监督等活动的法律规范的总称。它是规范预算管理职权分配以及编制、审查、监督程序等的法律,是财政法中最主要的部门法,是财政法的核心。”正如前述,预算关系地位举足轻重,它是财政关系的主要部分,“财政活动的主要内容是进行预算资金的筹集、分配、适用和管理,并且,财政工作的主要任务就是组织和实现国家预算所规定的各项财政收支计划。国家预算正是对国家从人民收支取材和如何将财用之于民的规划。而这规划中所产生的法律关系正式预算法的调整对象。”

因此,无论从国家权利控制、人民权利保护的角度,还是从国家财政规划、促进国富民强的角度来看,预算法都有着极其不容忽视的地位。立法宗旨直接决定了预算法修订的基本价值,就无法实现国家预算分配的公平与合理,预算法的其他修订,很可能因为方向不明或错误而失去其应有的价值和意义。

(三)新的预算法的立法宗旨的变化

立法宗旨是一部法律的灵魂,对具体的制度的涉及起到统领作用。在制定法律时,立法宗旨的确定十分关键。

立法宗旨一句话就是——落脚点从“工具”到“最终目的转变。

立法宗旨也称“立法目的”,是关于制定或修改预算法的基本目的,是预算法要实现的基本任务,体现预算法的根本价值追求和基本精神,最集中体现一部法律的基本价值判断准则。

1.旧的预算立法宗旨

1994年通过旧《预算法》的立法宗旨是“为了强化预算的分配和监督职能,健全国家预算的管理,加强国家宏观调控,保障经济和社会的健康发展,根据宪法,制定本法。”

可以看出,旧《预算法》中的“健全国家对预算的管理”,“加强国家宏观调控”等表述只强调了政府部门等对所属机构、单位、个人行为的规范和监督,是政府自身管理和管理人民的法律。而社会、公众、立法部门管理和规范政府行为的根本宗旨没有得到应有的体现,既旧《预算法》具有很强的“工具性职能。

这样规定的背景在与上世纪90年代中期经济体制刚转型,受到财政领域国家主体分配论和计划经济时代的思维慢性的影响,其结果是直接将整部《预算法》的立法方向偏于一种国家的管理,强调国家的管理作用而忽视了国家预算行为的规范、控制与监督。

由于立法宗旨直接决定了预算法的基本价值以及相关具体制度、设计的选择。这种过于强调预算“工具性职能”的规定,不利于我国社会主义市场经济体制下《预算法》应有价值的实现,并且会导致一系列问题的出现,比如:过于强调预算计划而忽略计划中人民的利益。

其根本宗旨是否代表人民利益,也就是最大的亮点。

根据修订后的新《预算法》第一条规定“为了规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全、全面、规范、公开、透明的预算制度,保障经济社会的健康发展,根据宪法制定本法。”

可以看出,新《预算法》对立法宗旨和理念作出了根本性的转变,从旧法“以国家调控为中心”转变为“以保证公平为中心”,从“帮助政府管钱包”的法律转变为“规范政府花钱”的法律。

立法宗旨中删除了预算法作为国家宏观调控工具的措辞,因此更加偏向于最终结果而非预算工具。

《预算法》的修改体现了党的十八大和十八届三中全会的决定精神,与财政体制改革总体方案相衔接,进一步增强了预算的完整性、科学性和透明性,规范了预算执行,强化了政府债务管理,加强了预算的审查监督。修改后的《预算法》对于充分发挥预算的各项职能,保证中央预算和地方预算顺利实施,保障财税改革的顺利进行,加强国家宏观调控,促进社会主义市场经济健康发展,具有重要意义。新《预算法》修改与旧法相比,也是一大进步。

2.新的预算立法宗旨

现行《中华人民共和国预算法》第一条规定“为了强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控,保障经济和社会的健康发展,根据宪法,制定本法。”这是预算法中其立法宗旨的根本宗旨。“强化预算的分配和监督职能”,将预算作为一种工具;“健全国家对预算的管理”,“加强国家宏观调控”,利用这种工具完善国家制度,加强国家力量。可以说,这一立法宗旨体现的是一种国家本位的思想,其强调预算作为一种国家治理工具对国家的重要性。

新预算法的立法宗旨,是关于制定或修订预算法的基本目的,是预算法要实现的基本任务,体现预算法的根本价值追求和基本精神,对预算法的各项制度建构有重大的指导作用。

根据历史考证,这一立法宗旨的规定沿袭了原来的国务院《国家预算管理条例》的理念。《国家预算管理条例》第一条:“为了加强国家预算管理,强化国家预算的分配、调整和监督职能,促进经济和社会的稳定发展,根据《中华人民共和国宪法》,制定本条例”。这一条例制定背景是计划经济体制,具有国家、政府主导的理念色彩。可以看出,现行预算法与《国务院预算管理条例》在立法宗旨上除了个别词汇和表达上有所差异外,几乎一样,都有国家本位、预算工具论的理念,旨在突出政府对预算的管理,实现政府对经济的调控作用,增强政府预算行为的规范性。明显的变化由“政府管理的法”向“管理政府的法”转变;由“管理法”向“控权法”的转变。

(四)人大对预算的监督,审计对预算的监督之间的异同。

加强人大对预算的审查监督,是人大加强对“一府两院”监督最直接、最具体的体现。也是党的十八大明确提出了加强人大对政府全口径预算决算审查监督的目标和需求。这是 全面推进依法治国战略,强化人大对政府权利进行的制约和监督,强化政府依法理财,预防腐败和权利寻租的一项重大举措。

什么叫权力寻租?是指拥有公权者以权利为筹码,谋求获取自身经济利益的一种非生产性活动的经济学术语。权利寻租是把权利商品化,或以权利为资本,去参与商品交换和市场竞争,谋取金钱和物资利益。即通常所说的权钱交易、权物交易、权色交易等。像物资形态的土地、产业、资本那样,在这里,权利也被物化了,转化为商品货币,进入消费和财富增值环节。权利寻租所带来利益成为权利腐败的源动力或污染源。

1.人大预算监督和基本职能是:依据宪法、地方组织法和预算法等法律法规,对政府总体、监督中的经济行为,计划预算执行以及预算执法行为所实施的监督。主要是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项主要职责;属于最高层次的,具有强制力、权威性的国家监督。

2.审计预算监督的基本职能是:依据宪法、预算法、审计法等法律法规,对行政机关在行政管理中发生的财政、财务收支活动、以及处置;处理审计违法行为所实施的监督、主要是政府内部的自我监督机制,在国家行政执法和行政监督中具有较具有较高地位。

两者相同之处预算监督的模式都是以国家权利为依托,以宪法和有关法律法规为强制力,以维护国家财政经济秩序,保障国民经济社会发展计划和财政预算执行为目的,履行各自所承担的监督职能。

理论上讲,人大预算监督具有至上性,不可抗性,单向性的特点,但总体还存在监督不力的问题。现行审计监督模式,难以真正体现独立性,客观性和公正性,预算监督力度受到影响。目前,人大迫切需要审计监督手段的配合,审计监督离不开人大的支持,两者相互促进和相互作用。

两者不同之处:

1.人大预算监督具有宏观性,属于宏观经济管理、决策的高层次监督;纳税人的钱怎么花,花得值不值,是公众十分关注的问题。人大必须代表社会公众切实履行预算审查监督职能,保障公民权利,为政府看好政府“荷包”。人大关注的主要是政府行政管理投入的经济性、效益性、效果性、效率性;政府公共投资项目效益性及资金的安全性(尤其是公众关心的项目);农业、城建、交通、社会保险等资金的使用效果和后果,同时更注重社会效应。主要是审议批准预算和预算调整。人大的监督也就是一句话程序和形式。

2.审计预算监督具有实在性,属于具体的监督形式。重点是预算组织及执行过程(组织收入、行政成本、政府投资、财政资金使用及流失)的合规性、合法性,关注的是政府部门等被审计单位在经济活动中是否按授权或既定目标履行的经济责任,有无弄虚作假、违法违规、损失浪费等行为,并督促采取措施纠正。主要是通过年度本级预算执行情况审计进行。

一句话:内容和实质。同时兼顾对政府组织预算监督和预算单位的监督。

(五)当前机制下两种监督的结合

必须是以国家法律为准绳,坚持有机结合,突出监督重点,完善监督方式,提高监督效果。

预算应该向纳税人、向公众公开,政府花钱必须公开进入人大的视野,人大才能谈的上对其进行监督,只有逐步将预算公开到每一个项目,才能实现人大和纳税人的监督权。因此人大必须坚持将预算批准细化到各部门、单位、及项目,坚持预算调整人大审议批准制度,以审计部门的审计结果为依据审议批准决算,适时委托审计部门对预算特定事项进行审计。审计部门应将人大审计批准的预算、预算调整作为审计的主要依据;在支出中,有预算才有支出,没有预算就不能支出。通过审计保障财政预算收支真实、合法和效益。

(六)改进和健全人大预算监督机制

     1.当前存在的问题:《预算法》规定的监督权不到位、操作性不强;预算编制与审批时间和程序设置不科学、不符合实际;编制方法和内容不够科学、不能有效开展监督;预算审查机构(经济工委、预算审查委员会)及人员(缺乏专家、技术人员)素质和身分不适应等,人大监督没有得到充分有效的行使。

2.地方人大成立预算审查或审计常设机构,由纳税人代表、人大代表、经济管理专家、审计专业人士、财政预算人员等组成,置于人民的监督之下。预算编制与审查、审议、审批时间要相协调,通过监督来了解和检查政府预算管理中的情况和问题,评价政府经济责任的履行情况,施行外部监督。

(七)改革现行审计监督体制

由于审计机关的审计报告须经政府把关,披露问题的深度和解决问题的力度都受到很大限制,必须进一步理顺和改革审计体制。一种选择是地方审计机关实行垂直领导,实行审计长官异地任免制,避免经费、人事关系等因素对审计机关的影响。另一种选择是立法将国家审计部门并入人大体系(政府的内部再成立政府内部审计机构),实现审计对人大负责。即弥补人大财政监督缺乏专家、技术人员的窘境;又能使审计部门摆脱政府的干涉和制约,落实人大的预算审查监督与预算执行监督权力。三是建立审计监督协调机制。建立统一的预算审计方法操作指南,规范审计行为,互通情况、查证并反馈。

二、当前人大与审计预算监督需解决的问题

(一)针对性地落实预算监督法律制度是预算监督的前提

政府收支行为必须进入程序化、规范化、法制化。一是要将现行预算监督法律制度(人大组织法、审计法、预算法等)的施行落到实处;二是修订完善相关预算监督法律制度,使其具有科学性和可操作性,从法律上减少预算审查监督制度的漏洞;三是加强和促进全方位、多层次的预算监督,逐步推进预算监督向实质性转变;四是建立健全人大预算监督与审计预算监督相结合的制度。

(二)改革预算监督体制是预算监督的着力点

建立与中国特色社会主义市场经济体制相适应的,包括预算周期、审议制度、报告制度、磋商机制、反馈机制等主要内容的“预算审查监督制度”,实现“人大按预算监督、政府按预算执行、审计机关按预算审计”,加强和改善预算监督工作,建立人大和政府预算监督的共同责任。人大要借助于审计部门的手段,实施对同级政府预算执行和财政收支活动的审查,更好地发挥预算在国民经济和社会发展中的作用。审计机关要适应人大加强预算监督的要求,适时调整预算执行审计目标,把握审计的重点,不断深化预算执行审计。

(三)严格追究预算违法责任是预算监督的关键

预算审计情况是人大开展预算审查的重要依据,但政府及其相关责任人员对其预算违法行为并不承担法律责任,使得人大的预算监督权漂浮在半空中,审计监督更不能有效落实。要通过确认和建立预算执法和违法责任制,加大预算执行监督制约力度,利用法律责任机制,实行预算编制、执行、监督三者分离,强化约束机制,不仅对违背《预算法》和公共利益的预算不予批准,还要利用好审计结果,督促整改,强化问责,把对违反预算和公共利益行为追究法律责任作为人大常委会评议政府及组成部门“一把手”的重要参考,遵循“法治政府”的必然要求。

三、预决算审查监督的重点内容

(一)预算编制的科学性

预算编制涉及编制权配置,预决算收支分类、周期和编制流程。新修改的预算法要求预算收入预测数据和支出预算定额真实准确,预算编制程序和方法合理规范,预算资金安排和数字指标稳妥可靠,要具有科学性、完整性和有效性。

1.政府预算编制。新修改的预算法第32条增加规定,各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要,参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测,按照规定程序征求各方面意见后,进行编制。各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施,凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的,特别是本级的基本财力却应当在预算批准前提出并在预算草案中做出相应安排。

2.上级转移支付,特别是一般性转移支付要纳入预算编制。

对此,国务院2014年专制订了《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发办〔2014〕71号),财政转移支付制度是现代财政制度的重要内容,是政府管理的重要手段。是围绕建立现代财政制度,以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标,以一般性转移支付为主体,完善一般性转移支付增长机制、清理、整合、规范专项转移支付,严肃财经纪律,加强转移支付管理,充分发挥中央和地方两个积极性,促进经济持续健康发展。这个问题有待本讲第九项中《规范财政转移支付制度》具体再加以详解。

3.部门和单位预算编制。各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求,以及绩效目标管理等预算编制规定,根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况,编制本部门、本单位预算草案。

4.政府收支分类科目。新修改的预算法第32、37条增加规定,政府收支分类科目,收入分为类、款、项、目;支出按其功能分类分为类、款、项,按其经济性质分类分为类、款。各级预算支出应当按其功能和经济性质分类编制。

5.债务余额管理。新修改的预算法第34条补充规定,中央一般公共预算中必需的部分资金,可以通过举借国内和国外债务等方式筹措,举借债务应当控制适当的规模,保持合理的结构。对中央一般公共预算中举借的债务实行余额管理,国务院财政部门具体负责对中央政府债务的统一管理。余额的规模不得超过全国人大批准的限额。

新《预算法》第三十五条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,除本法另有规定外,不列赤字。

  经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模,由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准。

  举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。

  除前款规定外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

  除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

  国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。

6.预算稳定调节基金。新修改的《预算法》第40、41条补充规定,各级一般公共预算,应当按照当年本级一般公共预算支出的1%至3%设置预备费,用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支;设置预算周转金,用于本级政府调剂预算年度季节性收支差额。同时增加规定,设置预算稳定调节基金,用于弥补以后年度预算资金的不足。

7.以前年度结转资金也要编入预算以加强部门预算的约束力。新修改的预算法第42条补充规定,各级政府上一年预算的结转资金,应当在下一年用于结转项目的支出;连续两年未用完的结转资金,应当作为结余资金管理。

8.决算草案编制。新修改的预算法75条增加规定,编制决算草案,必须符合法律、行政法规,做到收支真实、数额准确、内容完整、报送及时。决算草案应当与预算相对应,按预算数、调整预算数、决算数分别列出。一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项,按其经济性质分类编列到款。

9.目前预算编制中不规范的主要表现。

主要存在不准确、不细化、不完整、不及时、不清晰五个方面的问题。正是由于“五不”问题的存在,导致了政府预算质量不高,同时也给人大对预算的审查监督增加了难度。

所谓不准确,一是指在制定年度财政收支目标时,“完成指标”与“争取完成指标”并存(有时也称“对内指标”和“对外指标”)。如年度财政收支“完成指标”为比上年度增长10%,“争取完成指标”为比上年度增长15%,而实际当年财政收支盘子只有保持15%才能实现当年收支平衡,但政府为了“稳妥”、体现“超水平”,硬是按增长10%安排财政收支,往往造成年初预算偏低;二是指上级财政补助额度年初预算时不能确定,为了“保险”起见,只能按偏低的估计补助额度列入预算,同样造成了年初预算偏低。

所谓不细化,一是指财政部门的编制总预算不细化,一般报送到人大审批的预算草案仅到“类级”科目,很少细化到“款级”科目,更谈不到“款级”科目以下了;二是指部门预算编制不细化,许多预算支出比较笼统,没有细化到具体的项目、内容。预算的不细化,造成了预算的透明度不高,也给人大审查监督带来了难度。

所谓不完整,一是指财政预算的编制仅反映预算内的资金分配,未反应预算外资金的分配,许多预算外资金游离于人大监督之外;二是指部门上报给财政的年度预算是综合预算,包括预算内外的全部资金,但财政送交人大部门审查的部门预算,只反映预算内资金,没有达到综合预算的要求,不能反映各部门财政收支的真实情况。

所谓不及时,一是指年初预算报送不及时,我国《预算法》规定,各级政府财政部门应当在本级人民代表大会会议召开前一个月,将本级政府财政预算草案提交本级人大相关专业委员会进行初步审查。但目前大部分地方的预算草案要等到人代会召开时才拿出预算草案,审查机构的审查时间只有几天,无法对预算草案开展调研审查,人大代表在会期短、议程多的情况下,也无法对预算草案进行全面、具体和深入的审查监督;二是指预算调整不及时,由于上级政府财政补助无法确定,因此每年的预算调整总要拖延至年末才能报送,往往出现预算调整先执行、后申报的问题,使人大审批监督流于形式。

所谓不清晰,一是指在年初预算时将上级财政补助(除专项补助外)与本级财政收入合并安排预算,使上级财政补助资金的安排去向不清晰;二是指在年中预算调整时,将当年超收收入与当年预备费合并调整,使预算调整分不清哪些是当年超收收入安排的项目,哪些是当年预备费安排的项目。

(二)预算公开的规范性

原法对预决算公开透明制度没有规定。近年来全国各地财政部门在推进预决算公开方面做了大量工作,取得了明显成效。为巩固和扩大这一改革成果并使之规范化、制度化,新修改的预算法对预决算公开透明做出了比较全面、明确、具体的规定。内容主要集中在第14、22、89条。而中办、国办《关于进一步推进预算公开工作的意见》的通知,(中办发〔2016〕13号)也做出了相应规定。

1.公开内容。经本级人大或者常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,经本级政府财政部门批复的预算、决算及报表,各级政府、各部门、各单位进行政府采购的情况,以及对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。同时要求,公开政府预算、决算时,应当对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况作出说明。除了国家保密法规定属于国家秘密的内容以外,新法规定预算活动的全部内容都应公开。

2.公开时间。预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表,应当在各级人大及其常委会后批准20日内向社会公开。各部门预算、决算及报表,应当各级政府财政部门批复后20日内向社会公开。

3.公开主体。预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表,由本级政府财政部门负责公开;部门预算、决算及报表,由各部门负责公开。新修改的预算法首次明确预决算公开透明制度,对预算公开的内容、时间、主体等都做了比较全面明确、具体的规定,确立了预决算公开的法律制度框架,有利于推进预决算公开,提高预决算透明度。

(三)预算执行的严肃性

预算已经确定批复,原则上不在随意调整和零星追加。预算追加中要强调法制化、制度化的观念,让财政预算的执行在“阳光”下运行。

1.预算调整事项。应当经过人大审查批准之后,就成为具有法律效力的财政收支计划,非经法定程序任何组织和个人不得改变。因特殊情况需要调剂、追加预算,政府应当编制预算调整方案,报请同级人大常委会审查批准。针对预算执行中的资金调剂过于随意、挪用现象严重等问题,各级人大要加强和改进对预算调整的审批监督,及时了解和掌握预算变更情况,严格控制不同预算科目之间的资金调剂,加强对预算调整方案的审查工作,督促政府及其财政部门依法调整预算增强预算调整的严肃性。

2.完善决算审批监督。人大作为决算监督的主体,必须参与到决算的全过程,代表人民对预算执行情况进行监督。要依法完善人大决算审查和监督的程序,健全重大预算时间的专项调查。

3.严格超收收入使用。预算超收收入是政府超额完成年初人代会批准的预算收入任务的部分。近些年来,从中央到地方各级政府预算超收收入动辄接近总收入的十分之一,但支出使用却很随意,导致预算约束弱化。政府动用预算超收收入安排支出,虽然没有使年初人代会批准的预算总支出超过总收入,但却部门变更了年初预算。各级人大要加强对预算超收收入安排使用情况的审查和监督。确需当年安排支出的,也应当履行法定程序,及时向人大通报情况,编制超收收入使用方案,报请同级人大常委会批准,未经批准当年不能使用。

4.建立跨年度预算平衡机制。根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要,依法建立跨年度预算平衡机制。中央一般公共预算执行中如出现超收,超收收入用于冲减赤字、补充预算稳定调节基金;如出现短收,通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出或增列赤字并在国债余额限额内发债平衡。地方一般公共预算执行中如出现超收,用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金;如出现短收,通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。市、县级政府通过申请上级政府临时救助实现平衡,并在下一年度预算中归还。

5.部门预算单位的预算不得随意改变。

其一,全面推行细化部门预算,强化预算监督管理。推进细化部门预算,财政部门要进一步加强对各部门预算编制的协调指挥和审核把关;各部门需要全面真实反映本部门预算内外资金的收支状况,增强预算透明度。

其二,进一步规范预算运作程序,推行“阳光财政”。要严格按照“预算编制阶段”,“预算执行阶段”和“决算阶段”来严格规范预算运作程序。为预算编制的科学化,预算批复的规范化和预算支出  创造条件。

其三,强化预算约束,增强预算的严肃性。预算已经确定、批复,原则上不在随意调整和零星追加。预算追加中要强调法制化,制度化观念,让财政预算的执行在“阳光”下运作。

因此,加强对部门支出结构的检查监督,杜绝不合理开支,要加强部门单位的财政经费支出的审查,调整行政、事业单位经费支出结构,规范支出范围。对发现的铺张浪费,随意增加开支范围的单位,在次年应相应扣减经费预算,以此来突出预算执行的严肃性。

(四)预算执行的效率性

1.本级预算批复

各级预算经本级人民代表大会批准后,本级政府财政部们应当在二十日内向本级各部门批复预算。各部门应当在接到本级政府财政部门批复的本部门预算十五日内所属各单位批复预算。

2.转移支付的下拨

中央对地方的一般性转移支付应当在全国人民代表大会批准预算后三十日内正式下达。中央对地方的专项转移支付应当在全国人民代表大会批准预算后九十日内正式下达。

省、自治区、直辖市政府接到中央一般性转移支付和专项转移支付后,应当在三十日内正式下达到本行政区域县级以上各级政府。

县级以上地方各级预算安排对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付,应当分别在本级人民代表大会批准预算后的三十日和六十日内正式下达。

对自然灾害等突发事件处理的转移支付,应当及时下达预算;对据实结算等特殊项目的转移支付,可以分期下达预算,或者先预付后结算。

县级以上各级政府财政部门应当将批复本级各部门的预算和批复下级政府的转移支付预算,抄送本级人民代表大会财政经济委员会,有关专门委员会和常务委员会有关工作机构。

3.财政资金的拨付

一旦财政指标按照相应程序下达后,财政部门必须依法按照法律、行政法规以及国务院财政部的规定,及时、足额地拨付预算支出资金,加强对预算支出的管理和监督。

各级政府、各部门、各单位的支出必经按照预算执行。

以此体现预算运行的效率性。同时为了更严格执行财政预算,预算法第五十七条规定“各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定,及时、足额地拨付预算支出资金,加强对预算支出的管理和监督。

各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行,不得虚假列支。

各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。

(五)预算收支的合规性

    预算经过人大审查批准之后,就成为具有法律效力的财政收支计划。新修改的预算法要求依法组织收入,严格落实支出安排,确保资金及时用于预算项目,不断提高财政资金使用效益。

1. 预算审批前支出。新修改的预算法第54 条补充规定,预算年度开始后,各级预算草案在本级人大批准前,可以安排上一年度结转的支出;参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出,以及对下级政府的转移性支出;法律规定必须履行支付义务的支出,以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。预算审批前安排支出的情况,应当在预算草案的报告中作出说明。

2. 收入指标。新修改的预算法第55条继续要求,不得违反法律、行政法规规定,减征、免征、缓征应征的预算收入,不得截留、占用或者挪用预算收入,同时增加规定,各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标,征收部门和单位也不能多征、提前征收。杜绝私设小金库,隐瞒截留各项收入设置“小金库”,虚列支出套取资金设立“小金库”帐外资金设立“小金库”。

3. 收付实现制。新修改的预算法第57、58 条补充规定,各级预算的收入和支出实行收付实现制,各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行,不得虚假列支。特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况,应当向本级人民代表大会常务委员会报告。

4. 严格执行国库集中收付管理制度。

    国库集中支付制度是国库集中收付制度的重要组成部分,主要是改变现行的财政资金层层拨付程序,以计算机网络技术为依托。以提高财政资金使用效益为目的,由国库集中支付机构在指定银行开设国库集中支付专户,将所以财政资金存入国库集中支付专户,单位在需要购买商品或支付劳务款项时提出申请,经国库集中支付机构审核后,将资金直接从集中支付专户支付给收转入的国库资金管理制度。

新修改的预算法明确政府的全部收入都应当上缴国库。经过否定之否定,新修改的预算法继续保留中央国库由央行管理,并对财政专户进行限制。第57 条增加规定,只有法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金,可以依照国务院的规定设立财政专户。第61 条增加规定,国家实行国库集中收缴和集中支付制度,对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。第59 条补充规定,各级政府应当按照国务院的规定完善国库现金管理,合理调节国库资金余额。第60 条增加规定,已经缴入国库的资金,依照法律、行政法规的规定或者国务院的决定需要退付的,各级政府财政部门或者其授权的机构应当及时办理退付。按照规定应当由财政支出安排的事项,不得用退库处理。

5. 超收收入使用。新修改的预算法第66 条增加规定,各级一般公共预算年度执行中有超收收入的,只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金,应当补充预算稳定调节基金。

6. 增列赤字。新修改的预算法第66条增加规定,省级一般公共预算年度执行中出现短收,通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的,省级政府报本级人大或常委会批准,可以增列赤字,报国务院财政部门备案,并应当在下一年度预算中予以弥补。

各级一般公共预算年度执行中有超收收入的,只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。

各级一般公共预算的结余资金,应当补充预算稳定调节基金。

7. 预算调整。新修改的预算法第67条明确规定预算调整的四种情形:一是需要增加或者减少预算总支出的,二是需要调入预算稳定调节基金的,三是需要调减预算安排的重点支出数额的,四是需要增加举借债务数额的。第68 条增加规定,在预算执行中,各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施,也不制定减少财政收入的政策和措施;必须做出并需要进行预算调整的,应当在预算调整方案中做出安排。第69 条补充规定,在预算执行中,由于发生自然灾害等突发事件,必须及时增加预算支出的,应当先动支预备费;预备费不足支出的,可以先安排支出,属于预算调整的,列入预算调整方案。预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额。

(六)预算资金的绩效性

预决算绩效监督就是运用科学、规范的绩效评价方法,按照统一的评价标准,对财政预算过程及其效果进行客观、公正和科学的衡量比较与综合评判。预算法修改对预决算绩效监督进行了原则规定。各级人大要高度重视预决算绩效问题,不仅要从合法、合规、合理方面,更要从效率、效益、效果方面,切实加强对预算执行情况和决算的监督,让用钱受监督,使花钱不容易,确保财政资金安全、规范、及时拨付和合理、有效地使用。

一是完善政府预算体系。按照新《预算法》要求,编制公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算,建立定位清晰、分工明确的政府预算体系,加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度。

二是盘活财政存量资金。进一步提高财政资金使用效益,对存量资金实行常态化、制度化管理。也就是说以往年度的一般公共预算、部门预算、专项转移支付结转资金,促使财政部门盘活存量用好增量,使财政资金充分发挥效率。

三是规范专项资金管理。根据上级要求,推进国库集中支付改革,加强专项资金管理,专项资金统一通过国库单一账户直接支付。

四是公共财政预决算。进一步扩大范围细化内容,将全县各级财政及预算单位年度财政预算部门预算及“三公”经费预算信息和年度决算信息向社会全面公开,按照时限,公开单位数占应公开单位数的比例。

五是加强财政资金绩效管理。特别是对财政专户项目资金进行清理,对部门新增项目,调整项目和重点项目,要编制项目支出执行进度,在预算执行过程中严格按照计划的执行进度实施,以此来减少财政专项资金长期闲置未使用,沉睡在财政部门账面未能发挥效益性。

(七)决算收支的真实性

    决算收支部真实的主要表现如下几种:

    一个是收支不真实:收入规模不真实(虚收空转),一个是支出规模不真实(将支出列为暂付款,调减当年支出),再者支出结构不真实(虚增民生支出科目等)。另外是帐表不符,直接篡改报表中的有关收支数据。

    因此,加强对预算执行和决算进行审计监督,确保人大批准的预算得到严肃、严格、合理、有效地执行,是宪法赋予审计的重要职责。作为审计机关既要敢于监督,又要善于运用修改后的预算法规定的各种形式加强监督,着重在真实(正当不正当)、合法(规范不规范)、合理(正确不正确)、有效(值得不值得)方面下功夫,不断增强监督的针对性和实效性,督促财政资金花得规范、花得透明、花到实处、花出效率。

    第一,规范预算收支管理。当前重点要解决审批时间与执行时间错位、“先执行、后报批”、随意变更和频繁调整预算等问题,把预算“软约束”变为“硬约束”。要依法加强收入征管,做到应收尽收,严禁采取虚收、空转等方式违规增加收入。要建立人大审议决定重大投资及项目制度,避免行政冲动、盲目决策、盲目投资。要通过视察、调研、专题询问等形式,了解重大项目的建设、资金使用等情况,跟踪资金使用进度,促进重大项目顺利进行。要督促政府建立结转结余资金定期清理机制,加快结转项目的执行,盘活财政存量资金,规范暂付款、暂存款的管理,发挥资金效用。

第二,规范国库资金管理。财政部2014年下发了《关于进一步规范地方国库资金和财政专户资金管理的通知》财库(〔2014〕175号)规定,除依照法律、法规和国务院、财政部的规定的财政专户管理的资金外,预算安排的资金应全部实行国库集中支付制度,切实提高国库资金支出效率、安全性和透明度。严禁违规将财政资金从国库转入财政专户并虚列支出,严禁违规将财政资金支付到预算单位有关资金银行账户。地方各级财政除国库集中支付年终结余外一律不得按权责发生制列支。全面清理整顿财政专户,各地一律不得新设专项支出财政专户,除财政部审核并报国务院批准予以保留的外,其余专户在2年内逐步取消。全面清理已经发生的财政借垫款,应当由预算安排支出的按规定列支,符合制度规定的临时性借垫款及时收回,不符合制度规定的借垫款限期收回。督促各级政府加强对本级国库的管理和监督,依法完善国库现金管理,合理调节国库资金余额。

(八)政府债务的合法性

    原《预算法》第二十八条规定,除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。实际上,这些年来地方政府还是采取多种方式举债融资,已经形成较大规模的地方政府债务。

如何规范地方政府债务,在预算法修改过程中经历了“否定之否定”。一审稿允许发债,二审稿否定一审稿,三审稿又否定二审稿,四审稿在三审稿的基础上进一步从严从紧规范,允许地方政府举借债务,同时从6 个方面作出限制性规定。内容主要集中在第14、34、35、48 条。

1.合法的债务渠道

1) 限制举债主体。地方政府举借债务的主体只能是经国务院批准的省、自治区、直辖市政府。

2)控制举债规模。省级政府举借债务的规模由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准。地方政府在国务院下达的限额内举借的债务。

3)明确举债方式。举借债务只能采取发行地方政府债券的方式,不得采取其他方式筹措,除法律另有规定外,地方政府不得在法律规定之外以其他任何方式举借债务,不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

4) 限定债务资金用途。地方政府举借债务只能用于公共预算中必需的部分建设投资,公益性资本支出,不得用于经常性支出。

5)列入预算并向社会公开。地方政府举借的债务列入本级预算调整方案,报本级人大常委会批准。政府举借债务的情况要向社会公开并作出说明。

6)严格控制债务风险。地方政府举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。

地方政府债务管理制度无疑是预算法修改的一项重要内容。新修改的预算法疏堵结合,开了前门,堵了后门,修了围墙,对地方政府举债作出了具体规定,不仅解决了地方政府多年来举债合理不合法的问题,也满足了地方经济社会发展的需要,有利于规范地方政府举债行为,有利于防范和化解地方政府债务风险。

2.政府直接债务的认定标准

    根据《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》(国办发明电〔2013〕20号)规定精神,“省、市、县政府性债务。

  2011年,全国各级审计机关按照《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》(国办发明电[2011]6号,以下简称《通知》)要求,对各省、市、县政府截至2010年底的债务情况进行了审计。这次审计要在2011年审计的基础上,重点检查:

  1.三类债务新增情况。即2011年以来,《通知》规定的地方政府负有偿还责任、担保责任、救助责任三类债务同口径增长变化情况。

1)地方政府负有偿还责任的债务增长情况。是指地方政府(含政府部门和机构,下同)、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借,确定由财政资金偿还的债务。一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务。二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购(BT)等方式形成的债务中,确定由财政资金(不含车辆通行费、学费等收入)偿还的债务。三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。

什么是BT模式?

BT模式也称为回购模式,即政府把基础设施的投资建设任务交给社会资本,在社会资本完成基础设施建设后,再由政府出资分期付款和利用补偿措施等方式完成对基础设施的收购。对于大部分基础设施建设项目,尤其是公益性基础设施项目,在建设环节均可按照BT(建设—移交)方式吸引社会资金进行建设,政府通过补偿机制和回购方式,回报投资者。

BT模式中政府向社会资本融资,政府的融资成本是付给社会资本一定的合理商业利润。政府通过回购减轻了短期融资的压力;政府的支付手段是多样化的,除以现金支付外,还可以以税收优惠、土地使用权转让等多种方式支付,社会资本的介入增加了政府的税收和就业机会,经济效益和社会效益都比较好。

按照融资模式的不同结构,BT模式还可以分为两种一是一次性回购,二是分期回购。BT模式中社会资本承担的风险是其对BT模式所提供的商业机会的把握能力,要求社会资本有高超的商业运作能力。通过商业运作和项目管理,社会资本可以获得合理和超额的商业利润。

BT模式的优点在于该模式仅是一种融资方式,企业的控制权没有转移,仍然在政府手中,便于管理。该模式适用于大型的、公益性的基础设施建设,同时取决于政府管理部门的通盘考虑。

  (2)地方政府负有担保责任的债务增长情况。是指因地方政府提供直接或间接担保,当债务人无法偿还债务时,政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借,确定以债务单位事业收入(含学费、住宿费等教育收费收入)、经营收入(含车辆通行费收入)等非财政资金偿还,且地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借,以非财政资金偿还的债务,视同政府担保债务。

  (3)地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务(以下简称其他相关债务)增长情况。是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借,由非财政资金偿还,且地方政府未提供担保的债务(不含拖欠其他单位和个人的债务)。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任,但当债务人出现债务危机时,政府可能需要承担救助责任。

  2.通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。即在《通知》规定的上述三类债务范围之外,通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。一是全额拨款事业单位为其他单位提供直接或间接担保,且由非财政资金偿还的政府负有担保责任的债务。二是政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位通过融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款或拖欠等新的方式形成,用于非市场化方式运营的公益性项目,由非财政资金偿还,且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。三是国有独资或控股企业(不含地方政府融资平台公司)、自收自支事业单位等新的举债主体,通过举借、融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款或拖欠等方式形成的,用于公益性项目,由非财政资金偿还,且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。其中新的举债主体用于公益性项目的债务仅包括用于交通运输(铁路、公路、机场、港口等)、市政建设(地铁、城市道路、公共交通、广场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等)、保障性住房、土地收储整理等的债务,不包括企业法人和自然人投资完全按市场化方式运营项目形成的债务。

  (三)乡镇债务。

  一是乡镇基层政权机构建设、农村公共服务体系建设、垫交税费、农村义务教育和其他原因形成的,确定由财政资金偿还的政府负有偿还责任的债务。二是乡镇政府通过举借等方式形成,或乡镇政府、全额拨款事业单位提供担保,由非财政资金偿还的政府负有担保责任的债务。三是乡镇所属经费补助事业单位和融资平台公司通过举借等方式形成,用于公益性项目,由非财政资金偿还,且乡镇政府(含政府部门和机构)及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。

3.各种违规举债形式

在现实中各种违规举债形式,例如:银行贷款、信托融资、成立专项资金承接平台、融资租赁、委托代建及回购。在当前款项中出现隐形债务。

所谓隐形债务,在当前政府实施的PPP项目中依然存在着隐形债务。根据财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)规定,“地方政府应当规范政府和社会资本合作(PPP)。允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金,依法实行规范的市场化运作,按照利益共享、风险共担的原则,引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,政府可适当让利。地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金,严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债,除国务院另有规定外,地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。”

什么是PPP模式?

即公私合作模式,是公共基础设施的一种项目融资模式。指政府公共部门与民营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程,可以在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时,为社会更有效率地提供公共产品和服务,使有限的资源发挥更大的作用。狭义的PPP是指政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV),引入社会资本,共同设计开发,共同承担风险,全过程合作,期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。

(九)规范财政转移支付制度

 原法对财政转移支付制度没有规定。针对近年来转移支付存在的问题,新修改的预算法对财政转移支付制度进行比较系统的规范。内容主要集中在第16、38 条。

1. 种类。从纵向划分,转移支付包括中央对地方转移支付和地方上级政府对下级政府转移支付。从横向划分,转移支付包括一般转移支付和专项转移支付。

2. 原则和目标。财政转移支付应当规范、公平、公开,以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。

3. 一般性转移支付。转移支付以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。

4. 专项转移支付。按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付,用于办理特定事项。专项转移支付应当分地区、分项目编制。市场竞争机制能够有效调节的事项,不得设立专项转移支付。上级政府在安排专项转移支付时,不得要求下级政府承担配套资金;但是,上下级政府共同承担的事项除外。同时还增加关于建立健全专项转移支付定期评估和退出机制的规定。

5. 管理制度。县级以上各级政府应当将对下级政府转移支付预计数提前下达下级政府。地方政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算。

新修改的预算法首次规定财政转移支付制度,为进一步完善分税制、建立事权与支出责任相适应制度奠定了法制基础,有利于优化转移支付结构,提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性,减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预,也有利于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展。

四、关于预算执行审计工作中的几点思考

(一)四本预算的分类必要性不够充分

第一,完善一般公共预算。目前主要问题是公共预算不完整,一些部门资金没有全部纳入预算,预算支出范围大于公共预算支出范围,农业、教育、科技等重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩,影响预算整体性。中共十八届三中全会《决定》文件提出,清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式。这意味着,教育、科技、农业等部门方面的财政法定支出将得到清理规范、经费年年必增的局面将打破。地方公共预算不完整,转移支付、税收返还、补贴收入没有完全纳入预算。要依法明确预算收入的法律性质,将所有政府收入全部列入预算,通过公共预算提供公共服务,保障和改善民生。

第二,规范政府性基金预算。多年以来,政府基金预算仅有总额而没有具体细目,许多规制性收费、准入性收费、集资性收费、补偿性收费、惩罚性收费都是自立规章,自收自支。政府性基金、行政事业性收费、专项收费亟待清理、整合和规范。同时,还要探索把政府所属部门和单位自行组织的服务性和经营性收入纳入预算,或者纳入财政专户管理。目前,地方政府性基金结构不合理,2016年地方政府性基金本级收入4.7 万亿元,其中国有土地使用权出让收入3.7 万亿元。许多地方土地出让金收支管理粗放。人大要督促将土地出让收入全额纳入地方政府性基金预算,规范土地出让收入分期缴纳行为,依法查处违反规定减免或者变相减免土地出让收入行为,督促土地出让收入应征尽征。调整和细化土地出让收支有关科目,明确具体用途,专款专用,加强支出使用监管。加大统筹力度,建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制。

第三,扩充国有资本经营预算。现在的问题是,国有资本经营预算还不完善,收入范围仅仅涵盖企业国有资本,不包括金融企业国有资本,更不包括其他资产、矿产资源以及特许权经营收入。企业税后利润提取比例也比较小,国有资本收益主要在国有企业内部循环,用于公共财政和社会保障的很少。三中全会提出要“完善国有资本经营预算,提高国有资本收益上缴公共财政比例,2010 年提到30%,更多用于保障和改善民生”。同时还提出要加强人大“国有资产监督职能”。2014 年预算将央企国有资本收益收取比例提高5 个百分点,其中烟草企业收取25%,资源型企业收取20%,一般竞争型企业收取15%,军工企业等收取10%。中央国有资本经营收入1400 多亿元,但地方国有资本经营收入只有500 多亿元,甚至比前两年还有所减少。要依法加大统筹力度,建立将国有资本经营预算资金调入一般公共预算、社会保险基金预算的机制。

第四,探索社会保险基金预算。社会保险基金预算收入主要来自“五险”缴费,也有财政补贴。社会保险缴费虽然不是财政资金,但也是公共资金。2016年全国社会保险基金收入5.3万亿元,支出4.7万亿元,本年收支结余1000亿元。目前主要问题是不同地区、不同行业、不同单位之间社会保险基金预算标准不一致,统筹层级不同,相互之间难以接续。社会保险基金由各个地方、部门分头收缴,基金管理、使用、支出和监管标准不一致,影响基金保值、增值,影响基金安全。三中全会提出要“划转部分国有资本充实社会保障基金”,“加强社会保险基金投资管理和监督”。这就要求把社会保险基金依法纳入预算管理,在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续运行。

(二)市场竞争机制能够有效调节的事项不易甄别

这主要是,规范专项转移支付,解决“跑部钱进”问题,“跑部钱进”产生的最根本原因是“权利部门化”和“部门利益化”所导致的财政支出随意性。

在地方预算中,公共服务支出占了大头,涉及经济建设等需要专项转移支付资金时,各地多是靠拼关系。

而转移支付又称无偿支出,主要是指各级政府之间为解决财政失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金的活动,是政府资金的单方面无偿转移,体现的是非市场性的分配关系,是二级分配的一种手段。

我国目前年转移支付资金庞大,但资金管理一直缺少法律法律规范;各级政府的职责和事权尚未明确划分。

转移支付是个大问题、管理较乱,未来将予以取消。

2016年财政部出台了《规范财政转移支付办法》但多年来整顿成效并不显著。

新修订的《预算法》第十六条明确支出“国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开,以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标”。

新《预算法》提出了凡市场竞争机制能有效调节的事项,“不得设立专项转移支付”的原则。

在第十六条、第三十八条、第五十二条等条款对转移支付的目标、预算编制方法、下达时限、定期评估和退出机制等作出规定。如强调要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制,市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付,除国务院规定上下级政府应共同承担事项外,不得要求下级政府承担配套资金等。

这就给市场竞争机制能够有效调节的事项,规定的粗放,不够细致的模糊信息,在执行中也导致事权模糊不清,事项不易甄别,使得公众、人大代表看起预算来疑惑不解。

规范专项转移支付有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预,也有利于地方统筹安排预算,管住政府“闲不住的手”,就能有效减少腐败、权利寻租等问题的发生。

(三)预算科目调剂的依据没配套解释

新《预算法》第七十二条规定。各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。严格控制不同预算科目,预算级次或者项目间的预算资金的调剂,确需调剂使用的,按照国务院财政部门的规定办理。

根据上述规定,财政部门截止目前还没有规定预算科目调剂的依据和相应配套解释。因此,在实际工作中往往财政部们在预算执行过程中由于预算编制还没有那么细化,在预算执行过程中项目的调整和资金的追加往往出现不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金调剂没有解释的配套依据。那么,根据《预算法》规定“不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的,必经按照国务院财政部门的规定报经批准”。科目调剂不能影响预算收支平衡,只是改变了资金的用途,形成了预算资金的再分配。那么由于国务院财政部们又没有预算科目调剂的根据配套解释。在审计时,一要看科目之间的资金流用是由财政部门提出的方案,报经政府批准,然后进行科目间的相互调剂。二要看科目流用范围,有无将生产性资金、专项资金流用消费性、经常性支出,影响了经济和事业发展。

三是追加预算支出的调整情况。追加的支出预算,主要靠当年财力超收安排的资金,追加支出会影响财政收支平衡。审计时,要看追加的支出有无相应的收入来源,当年预算收入执行结果是否超收,数额是否真实;再要看追加的预算支出是否有审批手续,是否用于规定的项目,有无挤占、挪用等问题;再者有无将追加的支出列支后又收回预算,造成虚列支出的问题。动支预备费引起预算支出的调整。预备费是在编制预算时,按本级政府预算支出额的1%-3%设置一笔事先没有规定具体用途的后备资金。按照《预算法》的规定,预备费只能用当年自然灾害和不可预算的特殊开支。

预算调剂也称预算调节,是在现行预算调整范围以外,不需要经过法定程序审批的预算变更,随意性比较大。

预算调剂把包括中央预算对地方预算的调剂和地方上级对下级的调剂。

调剂方法一般有一下几种:

1.补助金制。即上级预算拨下级预算一定数额的资金以弥补其预算差额。

2.收入分成制。即上级预算将下级预算筹集的某些收入或总收入,按照一定的比例在上下级之间进行分成。

3.动用预备费。

4.预算追加、追减。

5.经费流用。

6.预算划转等方式。

 
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